全国港澳研究会专家:香港体制不是三权分立

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作者:admin

2019-12-17 05:32

  全国港澳研究会15日举办网上讨论会,就香港中联办主任张晓明有关香港特别行政区体制特点的讲话展开研讨。与会专家表示,香港体制不是三权分立,而是以行政长官为核心的行政主导体制,并对香港个别人的不当言论做出回应。

  全国港澳研究会理事、全国会香港特别行政区基本法委员会委员刘迺强先生认为,香港传媒政客断章取义,把行政长官“超然”的“特殊法律地位”阐释为“凌驾地位”,进而削弱了张晓明主任讲话中再三强调的“司法独立”,并作攻击。但这还不是最重要的地方。讲话重点是香港的政制并非三权分立,而是行政主导,特别指出这是中央对特区管治的抓手。中央主导的行政主导,这才是反对势力所最害怕,并且非要扳倒不可的。扳倒了行政长官的特殊地位,中央就再也没有抓手了,反对势力便可依过去十多年的“惯例”继续为所欲为了。

  全国港澳研究会会员、深圳大学港澳基本法研究中心教授宋小庄认为,解读香港特区的体制,如果从横向的角度看,就看不到中央和香港特区的关系,就会误以为是三权分立。但如从纵向的角度看,加入了中央的因素,就不可能认为是三权分立了。三权分立的三个必要条件:一是三权成员之间不兼任,二是三权之间互相制衡,三是三权之上没有任何监督机构。上述三个条件有一个不满足,就不是三权分立。根据香港基本法的有关规定,香港三权的其中两权之间有兼任情况;行政立法之间除制衡外,还有配合;三权之上还有中央的角色。三个条件都不具备,当然不是三权分立。由于在中央和三权之间还有行政长官做为纽带,行政长官又有超越行政、立法、司法的职权,中央可以直接或经过行政长官的请求对三权进行监督,所以该体制的正确描述是:直辖中央的、行政主导的、行政立法相互制衡相互配合的、司法独立的体制。

  全国港澳研究会理事、深圳大学港澳基本法研究中心教授张定淮认为,因为香港的架构是基本法确定的,而基本法明确对特首的超然地位做出了规定。基本法是宪制性文件,所以我们可以理直气壮地讲,张晓明主任的讲话是有宪制依据的。有人可能提出这样的疑问:基本法中的确有两个条款说明了行政长官是香港特别行政区的,但特首的权力是在行政长官的职权上得到体现的,基本法并没有做出对特首职权的专门规定。特首的地位怎么可能在三权之上呢?关于这个问题,请提问者自己去好好看看基本法对三个权力主体所做出的职权规定,不难发现,基本法对行政长官职权的权力配置,相对于其他两种权力主体而言是有重大倾斜的。此外,基本法中是不是明确规定了特首要对中央负责?是不是要对香港特别行政区负责?对于其他两个权力主体而言,基本法中有这样的规定吗?这些足以说明特首的地位高于三权。

  全国港澳研究会理事、澳门大学法学院教授骆伟建认为,理解行政长官在特区中的法律地位必须以基本法为依据。所以,需要对基本法的规定作出准确的理解。换句话说,不能脱离基本法自说自话。那么,基本法对行政长官的地位作了什么规定?应该对以下三条作完整理解。第一,基本法第12条规定,特区是直辖于中央人民政府的地方行政区,是地方政府,所以,在国家的体系中,行政长官是地方性的。那么,在特区体系中,行政长官处于何种地位?第二,基本法第43条规定,行政长官是特别行政区的,代表特别行政区,依法对中央和特区负责。作为特区,对上向中央负责,对下向特区负责。所以,只有行政长官才能代表特区。这是他的宪制地位,也是他的宪制责任,特区中的行政机关、立法机关、司法机关均没有这个地位。第三,基本法第48条规定,行政长官为履行对中央和特区负责,需要有相应职权,比如,对中央而言,负责执行基本法和适用特区的全国性法律等。对立法机关而言,签署立通过的法?,公布法律等。对行政机关而言,领导政府,决定政府政策和发布行政命令等。对司法机关而言,依法定程序任命各级法院法官。根据以上基本法的规定,行政长官的超然地位一目了然。正因为行政长官的地位和职权是由基本法规定的,根本不存在某些意见的不实指控,行政长官的法定地位可以行使不受法律限制的权力。

  全国港澳研究会理事、北京大学法学院教授陈端洪认为,正确认识香港体制的性质,应当从以下几个方面入手:

  一是必须从香港体制的决定权入手。该决定权是基本法制定权的一部分,专属于中央,准确地说在全国。这是一个基本的法事实。因此,理解基本法必须追问中央的立法意志。当然,立法是各种意见妥协的产物,立法档案也是重要的参考资料。

  二是必须从基本法的文本入手。法律固然是立法者意志的体现,但成文法的形式特征具有独特的意义,一旦法律公布,文本解读就是公众理解法律的基本路径。法律解释不能不顾文本或者与文本意义南辕北辙。

  三是必须考察已经定型的现实。体制的一个常见的特点是,宪法或宪制性法律规定一套,在实践中往往因为各种行动主体的互动使之发生变形,时间久了就形成宪法惯例,可能往好的方向转,也可能“种下的是龙种,收获的是跳蚤”。考察现实,并不是要一味地认可现实,也可以提出批评,如果发现问题严重,还可以启动或法律程序纠正错误。

  四是不排除结合当下国情和香港本地民情适当地作目的性解释。法律毕竟要适应形势的变化,因此,有时需要作目的性解释,但要慎之又慎。

  全国港澳研究会理事、北京大学法学院教授王磊认为,张晓明的观点符合香港基本法的有关规定。首先,三权分立不能作为体制的一种类型。一般情况下,宪法学将一个国家的体制分为三种类型,即总统制(也有的国家属于半总统制,如法国、俄罗斯等)、议会内阁制(如英国、意大利等)、委员会制(瑞士),所以,从体制的分类上来说,确实没有把“三权分立”作为国家体制的一种类别的,换句话说,三权分立不能作为一种体制的概括或表述。所以,张晓明说香港的体制不是三权分立完全正确,相反的,认为香港体制是三权分立才违反宪法学的基本理论和通说。当然,香港的体制是地方层面的,与国家层面上的体制还是存在一些区别的。

  其次,香港的体制是以行政长官为核心的行政主导体制。如果与现有的国家体制类比的话,香港肯定不属于议会内阁制,因为议会内阁制是议会选举中多数党的领袖成为总理或首相并组阁;香港显然也不属于委员会制,行政不是轮流坐庄。那么,与香港最为相似的实际上就是总统制了,总统制就是一种行政主导体制。香港体制也是行政主导体制的一种,是以行政长官为核心的行政主导体制。

  香港基本法规定得很清楚,行政长官既是特别行政区的,代表特别行政区,也是特别行政区政府的,他对中央人民政府和香港特别行政区负责。而且,香港基本法是把行政长官和行政机关分开来规定的。

  最后,行政长官地位超然于“三权”之上。基本法在体制里规定了行政长官、行政机关、立法机关、司法机关,又规定了行政长官是双制,又是整个特别行政区的代表,显然,相比较行政机关、立法机关、司法机关而言,行政长官应当是。当然,说行政长官超然于三权之上,不是说行政长官不受法律约束,不是说他不受其他机关的制约和监督,而是强调行政长官在体制中的法律地位更加突出,更加重要,任何人、任何机关都必须遵守法律已经成为一个常识,这也是法治的基本要求,行政长官当然不能超脱于法律之外。

  所以,张晓明说到香港的体制时,认为香港特区的体制是在中央政府直辖之下,实行以行政长官为核心的行政主导体制,行政与立法既互相制衡又互相配合,以及实行司法独立。这个说法完全符合宪法学基本理论、符合香港基本法的规定、全面准确地阐述了香港的体制,不仅指出了香港特区各机关之间的关系,也指出了中央和特区之间的关系。

  全国港澳研究会会员、澳门理工学院一国两制研究中心副教授王禹认为,香港特别行政区以行政长官为核心的体制,亦可称之为行政长官制。行政长官既是香港特别行政区的地区,又是香港特别行政区政府的,行政长官既对中央人民政府负责,又对香港特别行政区负责。行政长官制是特别行政区行使高度自治权的制度载体,是香港特别行政区地方政权组织形式。

  不能简单地将香港特别行政区体制称为“三权分立”。香港特别行政区除了中央授予的行政管理权、立法权和司法权外,还有中央行使的权力,这里不止“三权”。香港特别行政区的行政管理权、立法权和司法权,都是中央授予的,本身并非完整独立的权力,中央对授出的权力还有监督权。实际上,中央全面管治权和特别行政区高度自治权是相辅相成的,共同构成特别行政区治理体系的整体。

  说香港特别行政区体制不是“三权分立”,不是否定香港特别行政区体制里的权力互相制约机制。行政主导是针对立法主导而言的,而不是指行政不受制约。香港基本法规定司法独立,规定行政长官有权发回立法案重议,解散立,规定立有权迫使行政长官辞职,行政长官。这些都是权力互相制约的机制。行政会议由行政长官委任政府主要官员、立议员和社会人士组成,是行政与立法互相配合的制度设置。

  全国港澳研究会会员、原香港发展局局长助理何建宗先生认为,行政长官在香港拥有特殊的地位,这是任何人都否认不了的。一些人歪曲张晓明的讲话,说什么超然于三权等于特首不用守法,或者把特首的法律地位跟他“独揽大权”混为一谈,要么是没看过或者不了解基本法,要么就是有意的歪曲。

  何建宗认为,张晓明的讲话起到了正本清源的作用,希望这只是一个好的开端。要彻底让香港各界人士理解基本法的立法原意,恐怕更需要结合香港出现的具体问题,有针对性地发动广泛的讨论。比如说,市民深恶痛绝的立“拉布”,为什么在基本法74条之下还能出现?这会不会跟议事规则有关?议事规则当中有哪些条文有可能违反基本法并抵触了基本法75条?行政机关面对这种有可能违反基本法条文或者精神的行为,应该采取什么态度?行政机关向立法机关负责的同时是否应该对违反基本法的行为予以驳斥,正本清源。这些都是以后香港深入讨论行政主导体制所不能回避的问题。

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